Polizze catastrofali: a che punto siamo?

di Simona Baseggio e Barbara Marini

Dopo il clamore iniziale, occorre necessariamente fare qualche ulteriore considerazione sull’obbligo assicurativo contro i rischi catastrofali che la legge di bilancio 2023 ha introdotto in capo alle imprese.

Si era colto fin da subito il carattere bifronte della previsione: da un lato, l’intento – più volte evocato – di incentivare la resilienza economica attraverso strumenti di trasferimento del rischio; dall’altro, una pericolosa vaghezza normativa, destinata ad alimentare incertezze operative e ambiguità interpretative.

A complicare ulteriormente il ventaglio di dubbi, contribuisce l’aggiornamento delle risposte alle FAQ ministeriali, ora arricchite da due nuovi quesiti che costringono interpreti e operatori a misurarsi con un impianto regolatorio che risulta di fatto affidato alle determinazioni delle singole amministrazioni.

Fulcro dell’intervento ministeriale è l’articolo 1, comma 102, della L 197/2022, nella parte in cui stabilisce che dell’inadempimento all’obbligo assicurativo “si deve tener conto” in sede di concessione di contributi, sovvenzioni o agevolazioni pubbliche. La locuzione, priva di una chiara definizione operativa, ha sollevato interrogativi immediati: deve ritenersi automatica l’esclusione dai benefici pubblici? Oppure l’effetto preclusivo dipende da un’attività regolatoria ulteriore?

In breve: la clausola di esclusione dai benefici pubblici è norma precettiva o principio programmatico da declinare caso per caso?

La risposta alla FAQ n. 11, in un tentativo di rassicurazione, precisa che la disposizione non ha carattere autoapplicativo: essa richiede, pertanto, un’espressa previsione nei singoli atti di concessione. Ogni ente, dunque, sarà chiamato a declinare in concreto la clausola escludente, parametrandone l’operatività ai propri strumenti procedimentali. E tuttavia, nonostante la formale apertura a valutazioni autonome, è facile prevedere un progressivo allineamento alle indicazioni già esplicitate nella stessa FAQ dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy, che ha annunciato l’intenzione di escludere le imprese non assicurate dall’accesso agli incentivi di propria competenza. Un orientamento restrittivo che, pur non essendo giuridicamente vincolante, tenderà con ogni probabilità a cristallizzarsi in prassi uniforme.

La risposta alla successiva FAQ n. 12 introduce, almeno sul piano temporale, un elemento di chiarezza non secondario: si conferma che la disposizione sull’esclusione dai benefici pubblici non avrà effetto retroattivo, con la conseguenza che le agevolazioni già concesse o le domande presentate prima dell’introduzione, nei singoli bandi, della clausola escludente resteranno inalterate. Un chiarimento, questo, tanto fondamentale quanto doveroso, poiché difficilmente avrebbe potuto legittimarsi un’applicazione retroattiva di una misura escludente, pena la compromissione di principi minimi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento.

Al di là del chiarimento, senz’altro opportuno, relativo al profilo temporale della norma, merita di essere affrontato anche un tema di ben più ampio respiro, che esula dal perimetro delle FAQ ma che risulta decisivo per comprendere la reale portata della disciplina: quello relativo all’ambito oggettivo di applicazione della misura di esclusione ai contributi e sovvenzioni pubblici e, in particolare, alla possibile estensione degli effetti dell’inadempimento oltre i confini – teoricamente naturali – della materia assicurativa. Il tenore letterale della norma, privo di specificazioni, lascia aperta la possibilità di estendere la rilevanza dell’inadempimento a qualsiasi forma di incentivazione pubblica, anche quando del tutto priva di connessioni con il rischio catastrofale.

Una simile interpretazione finirebbe per snaturare la funzione dell’obbligo assicurativo, trasformandolo da presidio di solidarietà economica in condizione generalizzata per l’accesso alle politiche pubbliche di sostegno.

In tale prospettiva, si assisterebbe ad una mutazione della clausola da strumento di razionalizzazione del rischio a meccanismo sanzionatorio atipico, che punisce trasversalmente l’inadempimento mediante l’esclusione da un’ampia gamma di misure, senza alcuna valutazione puntuale della pertinenza tra il beneficio negato e l’omessa copertura assicurativa.

Invece di costruire un sistema coerente, che – pur senza auspicare misure afflittive – avrebbe potuto prevedere, al limite, una sanzione diretta e circoscritta, il legislatore ha preferito imboccare la via più opaca della penalizzazione indiretta, lasciando alle singole amministrazioni il compito di operare un filtro selettivo destinato, verosimilmente, a consolidarsi in una prassi generalizzata di preclusione.

In definitiva, più che l’ennesimo aggiornamento delle FAQ – che rischia di perpetuare l’indeterminatezza del quadro normativo – sarebbe auspicabile un intervento legislativo organico, che definisca con nettezza presupposti, finalità e limiti dell’obbligo assicurativo. In assenza di ciò, il rischio – già affiorante – è che una misura pensata per rafforzare la stabilità economica delle imprese si trasformi in un ulteriore fattore di rigidità e incertezza, capace di ostacolare più che incentivare la compliance.

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Foto di Mohamed Hassan da Pixabay