Le promesse “tradite” della riforma IVA tra esigenze di allineamento, equità sostanziale e coperture finanziarie

di Annalisa Cazzato

Aveva fatto ben sperare la scelta coraggiosa della legge delega per la revisione del sistema fiscale (la legge 111 del 2023) non solo di annoverare, tra gli ambiti di intervento del legislatore delegato, quello dell’Iva (cfr., in particolare, l’articolo 7), ma soprattutto di richiamare la conformità alla normativa unionale come il principale criterio di attuazione della riforma; ciò, peraltro, in un ambito estremamente ampio, con l’obiettivo di realizzare non solo interventi settoriali (come, ad esempio, quello legato alle aliquote IVA applicabili in sede di importazione di opere d’arte, o quello della revisione della disciplina del Gruppo IVA o, infine, quello del riordino dell’imposta per gli enti del Terzo settore), ma di toccare anche i “fondamentali” dell’imposta, dalla definizione dei presupposti applicativi alla revisione delle operazioni esenti fino alla previsione di diversi interventi in tema di diritto a detrazione.

Vero è che non prometteva nulla di rassicurante la clausola, contenuta nell’articolo 22 della citata legge 111, di tendenziale invarianza finanziaria da garantire in sede di attuazione; rispetto a interventi come quelli in materia di IVA, specie a proposito del diritto a detrazione – istituto nevralgico per garantire la sostanziale neutralità dell’imposta per l’operatore economico - il divieto di introdurre nuovi o maggiori oneri per lo Stato lasciava certamente presagire le difficoltà che il legislatore delegato avrebbe incontrato per rimuovere alcune delle più invise farraginosità del sistema.

Queste difficoltà non hanno tardato a palesarsi in modo evidente man mano che, nella copiosa e serrata produzione normativa tesa alla attuazione dei criteri della delega (ivi inclusi i loro numerosi correttivi), è diventata sempre più assordante l’assenza, all’appello, delle norme di attuazione dell’articolo 7.

Numerosi decreti delegati sono intervenuti, infatti, fin dalla fine del 2023, a dare serrata attuazione ai principi di delega nei più svariati ambiti delineati dal delegante, dai contesti internazionali (come, ad esempio, la riforma della residenza delle persone fisiche e della Global Minum Tax) a quelli nazionali, sia per questioni di ordine procedurale (come la riforma dello Statuto dei diritti del contribuente, il riordino del contenzioso tributario, la razionalizzazione e semplificazione degli adempimenti tributari o, infine, la revisione del sistema sanzionatorio), sia per questioni sostanziali (come le riforme IRPEF e IRES, le riforme in tema di imposta di registro, di imposta sulle successioni e donazioni e imposta di bollo), sia, infine, in relazione alla previsione di istituti “speciali” (quali il rafforzamento del regime di adempimento collaborativo e l’introduzione del concordato preventivo biennale).

In tutti questo testi, però, l’IVA è la grande assente; occorre attendere il 4 dicembre 2025 (rectius, il decreto legislativo n. 186 del 4 dicembre 2025) per leggere (anche nella rubrica del decreto) dell’attuazione di interventi in tema di IVA, in un contesto limitato, quello del riordino della disciplina in materia di Terzo settore, crisi d’impresa e sport, in linea con il criterio contemplato alla lettera g) del comma 1 dell’articolo 7 della legge delega.

Nessuna traccia (nei decreti o nei loro correttivi) della ridefinizione dei presupposti dell’imposta (rispetto alle quali ben avrebbe fatto il legislatore a prendere posizione, ad esempio, sulle operazioni che realizzano un trasferimento dei rischi e dei benefici in assenza, tuttavia, di effetti traslativi nel senso civilistico del termine o su operazioni diffuse ma atipiche come il leasing). Nessun intervento di riordino delle operazioni esenti, opportune al fine di sostenere un settore altamente sensibile, come quello delle cessioni e locazioni immobiliari, peraltro fortemente impattato anche da regole nazionali particolarmente “ostili” in tema di detrazione); nessuna omogeneizzazione delle aliquote IVA (salvo l’intervento spot del d.l. n. 95 del 2025 sull’aliquota ridotta per la cessione e l’importazione di opere d’arte) e, soprattutto, nessuna reazione all’esigenza di operare i copiosi e delicati interventi preannunciati dalla delega in tema di detrazione.

Questo è certamente uno degli ambiti più “dolenti” e spinosi; si pensi, solo a titolo di esempio, al pro rata di detrazione ex articolo 19 e seguenti del decreto IVA e al fatto che, oltre ai disallineamenti esistenti nei criteri di calcolo nazionali rispetto a quelli contemplati dalla direttiva (o avallati dalla giurisprudenza unionale), la normativa interna privilegia un approccio di tipo più forfetario rispetto ai principi di neutralità, proporzionalità ed effettività; si pensi, ancora, alla rilevanza che l’articolo 21 del decreto IVA assegna ai requisiti formali della fattura ai fini del legittimo esercizio del diritto a detrazione laddove in ambito comunitario prevale un approccio più sostanzialistico; si pensi, infine, ad alcune (invise) ipotesi di indetraibilità oggettiva, non sempre comunitariamente orientate, come quella prevista per i fabbricati abitativi dall’articolo 19-bis, comma 1, lettera i) del decreto IVA.

Questi pochi esempi dimostrano agevolmente come l’Iva rappresenti una vera e propria miniera d’oro per la riforma; l’attività estrattiva, però, è altamente onerosa. Una sorta, quindi, di “vorrei ma non posso” alla ricerca di una soluzione (alias, di una “copertura”).