Favor rei per le sanzioni sostanzialmente penali: la Consulta ribadisce il principio, ma il settore tributario resta in sospeso

di Andrea Gaeta

Con la sentenza n. 73 depositata martedì 12 maggio, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1097, della legge n. 205/2017, nella parte in cui non prevedeva l’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole introdotta in tema di violazione dell’obbligo del certificato di agibilità per i lavoratori dello spettacolo. La questione era stata sollevata dalle Sezioni unite civili della Corte di cassazione con un’ordinanza del 16 agosto 2025.

Prima della riforma del 2017, l’articolo 6 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708, convertito in L. 2388/1952, imponeva alle imprese del settore teatrale, cinematografico e circense di ottenere un certificato di agibilità per i lavoratori dello spettacolo impiegati nei propri locali, sanzionando l’inosservanza con 129 euro per ogni lavoratore e per ogni giornata di lavoro, senza tetto massimo. La legge n. 205/2017 aveva poi escluso dall’obbligo i lavoratori subordinati in presenza di regolari versamenti contributivi, ma senza dettare disposizioni transitorie. Poiché la condotta contestata alla società ricorrente – impiego di lavoratori subordinati con contributi regolarmente versati – non sarebbe più stata sanzionabile alla luce della norma sopravvenuta, le Sezioni unite avevano sollevato la questione di legittimità costituzionale.

La sentenza è segnalata su queste pagine non tanto per il suo ambito applicativo, piuttosto “specifico”, ma per i principi generali che enuncia in tema di favor rei e di natura sostanzialmente penale delle sanzioni amministrative.

La Corte, ripercorrendo la propria giurisprudenza a partire dalla sentenza n. 63 del 2019, conferma che il principio di retroattività della lex mitior si estende alle sanzioni amministrative aventi natura e funzione punitiva, in forza sia dell’articolo 3 della Costituzione sia dell’articolo 7 della CEDU per il tramite dell’articolo 117, primo comma, Cost. La qualificazione come “penale” in senso convenzionale segue i criteri elaborati dalla Corte EDU a partire dalla sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi dell’8 giugno 1976: non rileva il nomen iuris, ma la natura dell’illecito (rivolto alla generalità dei consociati, con scopo repressivo e preventivo) e la gravità della sanzione. Nel caso dello spettacolo entrambi gli indici ricorrono: la sanzione era fissa per ogni lavoratore e per ogni giornata di lavoro, senza tetto massimo, e l’illecito era permanente, sicché l’importo poteva diventare assai rilevante.

Sul piano procedurale, la pronuncia chiarisce che, in assenza di una disciplina transitoria espressa, il giudice comune non può applicare direttamente la lex mitior anche a sanzioni di natura sostanzialmente penale, dovendo investire la Corte costituzionale, cui spetta verificare se la mancata previsione della retroattività superi il «vaglio positivo di ragionevolezza». Invece, solo laddove operi anche la garanzia dell’articolo 49, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea il giudice può direttamente disapplicare la norma interna incompatibile. Sul punto, la Corte richiama la sentenza Baji Trans della Grande Camera della Corte di Giustizia, causa C-544/23, purtroppo ad oggi non ancora adeguatamente valorizzata.

Fin qui la pronuncia è pienamente convincente.

I dubbi emergono allorquando la Corte, nel verificare se la mancata previsione della retroattività sia giustificata da «ragioni cogenti di tutela di controinteressi di rango costituzionale», inserisce, al § 14.2.3, un’osservazione che merita attenzione critica: «nel caso in esame, inoltre, non si è al cospetto di una “revisione dell’intero sistema sanzionatorio” di un ampio settore dell’ordinamento (Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza 19 gennaio 2025, n. 1274), né di una sanzione che, per il suo vasto ambito applicativo, possa avere un’ingente incidenza sugli interessi finanziari dello Stato, ove venisse meno per il passato».

La sentenza n. 1274/2025 è nota come la prima pronuncia ad aver teorizzato, in materia tributaria, la duplice giustificazione per limitare la retroattività della lex mitior, ossia la revisione complessiva del sistema sanzionatorio operata dal Dlgs n. 87/2024, e le esigenze di equilibrio di bilancio di rango costituzionale.

La Corte costituzionale sembra ora, implicitamente, avallare quell’impostazione: nel settore dello spettacolo il favor rei vale perché lì non vi è una grande riforma né impatti finanziari rilevanti. Il sottinteso, non difficile da leggere, è che in materia tributaria quelle condizioni esisterebbero.

L’impostazione non convince.